从悉尼看大城市战略规划和人口增长问题

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收藏文章 赞一个 已赞 2016-07-19 AU澳洲土地开发那点事


 根据 Infrastructure Australia 在2015年发布的《Population Estimates and Projections》统计,在2014年,澳洲一共有2358万人口,其中新州、维州和昆州就占到所有人口的88.9%;而其中绝大部分人口又集中在几大主要城市:悉尼440万人口、猫本420万和布里斯班210万。

 
 

下图是一个横向与其它 G7 国家对比的图,可以看出来澳洲人口增长速度可是相当不慢,对此澳洲还是蛮自豪的。

 


 

相信很多看官都能猜出来为啥澳洲人口增长辣木不慢吧?对了,有一部分就是咱们移民带来的人口增长,另一部分则是自然增长。来看看下面这张图,外国移民所带来的人口增长差不多在2005年就超过了澳洲人口的自然增长。所以跟诸多发达国家一样,澳洲也是希望通过增加人口来拉动经济和城市的发展。

 


 

其实除了这些以外,澳洲人口州与州之间的流动也是影响人口增长的一个因素。比如下面这张表就显示了,新州虽然人口最多,但是每年有近两万人移居到其它的州去,维州在2009年以前是往外走的趋势,而2009年以后开始吸引其它州的人口移居过来。昆州平均每年有一万六千多人从其它州移民过来。弱弱说一句,老F也在2013年搬家到了昆州,是表中显示的2013年这6897个人之中的一个。。。从这些数据分布可以看出,从新州等地方移居出去的人口大部分都移到了昆州,少部分移到西澳和维州。所以看来目前昆州和维州都深受广大澳洲人民欢迎啊!

   


 

其实,在战略规划的层面,这人口的流动趋势尤其是对未来的预测对政策导向、经济发展和基础设施建设有挺大的影响,澳洲管这个叫 3P – Population, Productivity and Participation。

 

那么具体在战略规划层面是怎么体现的呢?


要说澳洲所有城市中,战略规划方面悉尼一直是领头羊。悉尼的房屋短缺问题也被各大售房中介说的太多,大家耳熟能详了。其实归根结底,所谓的住房短缺也是由于在20世纪末,政府部门对人口的预测没整明白导致战略规划方面的失误造成的,所以与其它城市相比,悉尼最具有代表性和参考性。这篇文章我们就以悉尼为例,来分析下战略规划和土地开发的联系。

 

以悉尼为例[1],悉尼1909年第一份规划方面的文件《The Improvement of the City of Sydney and its Suburbs》里面提到,悉尼1907年的人口数量为62.89万人,那么到1935年可能会翻番,涨到125.88万人。貌似从 Central Station, Wynyard, Circular Quay 到 St James 再到 Museum 那个地铁的环路也是那段时间鼓捣出来的。



Source: Map of City of Sydney in the 1850s[2]

    

悉尼的这份规划在人口预测上还算准确,但是到了1948年,悉尼的第一份战略规划《County of Cumberland Plan》就把人口估计错误了。这份规划文件估计悉尼在1980年人口能达到235万人,可是其实在1961年就达到了,到了1980年人口都到达了320万了,整整估少了100万,据说少估的原因是没有考虑之后激增的移民人数和19431960年的婴儿潮(Baby boom)

 

另外,这份战略规划主要是遵循着田园城市的概念,围着城市建立了Greenbelt(绿化带)来限制城市发展,同时围着城市建立卫星城市。但是联邦政府说你没事弄卫星城市做什么,那么贵。。。所以没给钱,由于人口激增但是又没有足够的土地建房子,导致房价不断上涨,政府没办法,只能让大家在绿化带里面盖房子。所以嘛,这份战略规划其实是挺失败的。

 

 
SourceCounty of Cumberland Plan, 1948


一转眼20年,在1968年悉尼又推出了新一代规划文件《Sydney Region Outline Plan》。预测到2000年悉尼人口要达到550万人。这回政府部门吸取教训了,说不能像上次似的弄绿化带了,这回咱们弄五条开发走廊Growth Corridor),好让城市有地方扩张。同时,这份规划说要把6万人放在 Menai,175万人放在开发走廊,然后把50万人放在 Gosford-Wyong 地区。所以从这时候开始,咱们的战略规划才真正和提供土地进行开发这个事儿联系起来。

 

不过这预测也没那么准确,2000年悉尼人口大概是400万人,根本不到预计的550万人。不过由于这段时间,平均一户有3.3人降到了一户2.6人,正好把多预测出来的那些人口给弥补了,房屋供给程度上来看都差不多,所以这个错误不算很明显,比1948年的规划好点。[3]

   
Source: Sydney Region Outline Plan 1968


这又过了20年,1988年悉尼推出了第三代战略规划文件《Sydney into Its Third Century》。其实在这个之前发生了很多的事情,比如1973 OPEC 的油价冲击让人们重新考虑能源问题,悉尼目前接近寿命终点的《Environmental Planning and Assessment Act 19791979年的闪亮登场等等。。。所以嘛,这第三代规划文件也是具有跨时代意义的,它改变了之前铺大饼的开发方针,说咱们不要那么扩张悉尼啦,太浪费而且基础设施太贵,咱们还是以提高密度为主吧。

 

所以,这回政府吸取了上两次预测人口失败的经验,说咱们的人口增长目标是到450万人,但是具体多长时间就不再定了,反正定来定去也定不准。。。不过这样也出现了问题,就是基础设施方面如果没有一个时间概念的话没法进行,所以政府部门勉强预测了一下,说这个450万人的目标到2011年实现。[4]


最后事实是2011年的人口约为403万人,所以就差了40多万,算是半个世纪以来预测最准确的一次了。

   


Source: Sydney into Its Third Century, 1988


这回仅仅隔了6年,1995年就出了第四代规划文件《Cities for the 21st Century》。当时的政府部门认为就算到2021年人口也不可能能到达450万,所以就宣布,说悉尼已经被装满啦,人不会怎么增加啦。就算有增加,70%的新增人口在城市内部通过提高密度消化,30%的新增人口才会放在城市扩张区域。

 

悉尼被装满了的这个想法很明显是错的。当年由于政府的判断失误,新房屋的建设并没有跟上人口增长,所以很多人都认为目前悉尼房屋紧缺的局面就是从那个时候开始出现的。[5]


隔了三年悉尼的第五代规划文件《Shaping our Cities》就在1998年又横空出世了。其实这里就可以看出一个趋势,就是战略规划的时间越来越短,政治因素越来越强。因为第四代文件是代表着联合政府(Coalition Government),这第五代文件实际是工党(Labour Government)弄出来的。

 

第五代规划文件和第四代差不多,区别是承认了对2021年悉尼450万人口的预测。不过这1998年的规划文件和1995年的一样,也不愿意通过扩张城市来消化新增人口。

 

 

 SourceShaping our Cities, 1998


第六代的规划文件是2005年的《City of Cities Strategy》,预测悉尼在2031年到达530万人口。其实这个规划文件有个很大的进步,就是量化了房屋紧缺,说就算人口不再增长,我们也缺少19万套房子。所以嘛,这份文件确定了在市区内要增加44.5万新房子,在悉尼的西北和西南确立了两个发展区,要有计划的放出土地来消化新增人口。

 


Source: Cities of Cities, 2005

 

接着就是2010年的第七代战略规划《Metropolitan Plan for Sydney 2036》,可以说是大同小异,预计人口在2036年达到600万人口。

   
SourceMetropolitan Plan for Sydney 2036

 

目前咱们在用的是2014年的第八代战略规划《A Plan for Growing Sydney》,预计悉尼在20年时间里将增加160万人口,所以需要68.9万个新工作和66.4万个住房。

 

 


大家从规划文件发布的年份可以看出来,战略规划的时间越缩越短。实际上这个规律各个大城市都是一样的,这是一个趋势。比如现在维州正在准备的《Plan Melbourne》,昆州正在准备更新的《South East Queensland Regional Plan 2009-2031》之类的。

 

其实,战略规划时间的缩短和规划专业本身的进步没有任何关系,这主要是政治因素的影响。战略规划修改的太过频繁并不算是个好现象,因为我们的本意是通过战略规划来影响土地开发和基础设施建设。而战略规划修改的过于频繁则会让土地开发项目本身和基础设施建设来主导战略规划,所以很容易出现一些政策的短视性,从而导致一个城市整体的、长期的规划理念被打折扣,所以嘛,从战略规划本身的专业性和发展来看,频繁修改战略规划文件实在不是什么好事情。

 

但是从开发商的角度来看,这就是另外一回事了。因为和过去相比,我们可以更大的影响政府的政治走向,然后影响战略规划的走向,从而把自己的利益最大化(项目越大、影响力越大话语权也就越大)。所以嘛,从学术的角度我们可以各抒己见,可以提出崭新的规划理念也可以对很多现象进行批评;但是从做项目的角度来看,顺势而为永远要比逆流而上强。你说这是民主也好,政府和开发商的博弈也好,我们都是在这个系统内为了自己所代表的利益而努力着,作为当局人,我们无需去批评这个系统的好与坏,而更应该是如何更好的利用这个系统来实现和优化自己的项目。



[1] 数据来源:Bob Meyer, 2013, Population Forecasting and Long Term Strategic Planning, New Planner Issue No.96.

[2] Sitedin: Richard Hu (2012): Shaping a global Sydney: the City of Sydney’s planning transformation in the 1980s and 1990s,Planning Perspectives, 27:3, 347-368.

[3] Ibid.

[4] Ibid.

[5] Ibid.


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