大部制改革需要“逆向思维”

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收藏文章 赞一个 已赞 2014-02-20 英国注册独立董事协会



    近日来,关于新一轮“大部制改革”的消息甚嚣尘上。

  消息称,根据生态系统的整体性而确定的“环保大部制”改革正在稳步推进,根据这一框架,环保部将实行独立而统一的环境监管,建立起陆海统筹的生态系统保护修复和污染防治区域联动机制,而按照这一思路,国土资源部、林业局、水利部、海洋局等相关部门中与环境保护相关的职能,有可能并入环保部。

  这被认为是继2013年3月份对多部委进行大部制改革后,时隔一年,再一次启动和推进。中国的“大部制改革”,近年来有一个惯例,就是每过五年,在政府换届之际,都会有所动作,而这一次,刚刚在去年进行过较大范围的部制改革。

  在去年3月份后,一些新的改革端倪已有显现。去年11月20日,国务院总理李克强主持召开国务院常务会议,将分散在多个部门的不动产登记职责整合由一个部门承担,由国土资源部负责指导监督全国土地、房屋、草原、林地、海域等不动产统一登记职责。

  而且,在去年的十八届三中全会上,总书记习近平就《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》向全会作说明时曾指出,“山水林田湖是一个生命共同体……,由一个部门负责领土范围内所有国土空间用途管制职责,对山水林田湖进行统一保护、统一修复是十分必要的。”

  同时,去年11月份和今年2月份,环保部部长周生贤的两次讲话也均涉及大部制改革,表示环保部将实行独立而统一的环境监管,健全“统一监管、分工负责”和“国家监察、地方监管、单位负责”的监管体系。其中统一监管是指对工业点源、农业面源、交通移动源等全部污染源排放的所有污染物,即对大气、土壤、地表水、地下水和海洋等所有纳污介质,加强统一监管。

  所有的信号都指向了新一轮的大部制改革有望在今年展开。这一信号着实让人兴奋,这意味着“改革不是五年见,而是年年有”,而且,每次都可能是大手笔。

  然而,在热血的同时,我们仍需冷静。大部制改革,从建国之日起,就不曾间断,很多部门都经历着分分合合。以国家能源局为例,建国以来,中国能源机构的变革经历了三次电力部、三次煤炭工业部、两次石油部、两次能源委、一次燃料工业部、一次能源部、一次发改委能源局和一次国家能源局。

  部委的分分合合,导致了目前能源的碎片化管理,据不完全统计,涉及能源政策和监管职能的主要机构多达15个包括了国家能源委、发改委、水利部、工信部、商务部、科技部、财政部、建设部、农业部、交通部、环保部、安监总局、质检总局、电监会和能源局等,甚至连国家电网[微博]、中石油、中石化、中海油和神华集团等国企也在参与部分政策性的职能。

  所以说,大部制改革不能只是分分与合合,更不能只是简单的职能叠加。以此次的“大环保部改革”为例,其实早在上世纪90年代,海南省就已经开始相关的改革,撤销了省环境资源厅、省海洋厅和省土地管理局,组建了统一的海南省国土海洋环境资源厅,这一机构在2000年又演变为国土环境资源厅至今,海南就是一面镜子,很具试点意义,机构职能和职责统一了,但污染问题却并未因此而实质解决,相反生态系统的污染却备受诟病。

  机构职能和职责的统一算是一种进步,但是我们更应该清楚的看到,界定清楚横向的管理职能,虽然可以避免环境保护主管部门与其他行业主管部门之间职能交叉现象,但是这是否能够切实解决中国环境保护的最根本症结?中国的环境保护的“国家监察、地方监管、单位负责”的垂直监管体系其实已经基本确立,但是为何各地仍污染事件不断?

  目前,中国的环境行政组织由中央、省(自治区、直辖市)、市、县、乡镇政府的环境行政部门组成,各级环境保护部门接受各级政府领导,各级政府对本辖区环境质量负总责,这就导致了地方环保部门“归口”的问题,环保部与地方政府谁才是地方环保部门的“领导”?

  另外,大部制改革的另一个影响就是人事编制的变化,而这也是当前环保部门的“最痛”。现在很多地方环保部门的监管效率低下,其主要体现就是环境保护部门人员编制紧张、人员素质低下、经费不足、设备落后等,这也是中国环保问题屡禁不止的最根本症结之一。

  所以说,中国的环保大部制改革,不能只是横向简单的职能合并,这只能解决部委间的扯皮,而中国的环境保护问题是否得到明显改善,需要改革体制制度,需要纵向的合理划分中央和地方事权,要让环境保护体系“垂直”起来,环保大部制改革不仅要“扩权”,更重要的是“确权”。

纵观每次大部制改革,都在立新,都在力图祛除当时部委或行业间存在的制度诟弊,但是每过一段时间,我们就会发现,新的改革也带来了新的诟弊。

  所以,笔者窃认为,在对现有的部委职能碎片进行合并整理的同时,我们是不是可以再多建立一个或几个思考的维度,一种逆向的维度,就是先假设按照新方案组建了新的部委或新职能,然后研究其可能带来哪些新的扯皮或者权利放大缩小等,更重要的,要看到是否真正解决了当初“期冀通过这次改革要解决的问题”和“处于最主要矛盾的问题”。

  毕竟,处于“旁观者”或者“对立面”角度,才更容易看到自身的“问题”,知道了问题,再去衡量改与不改,或者,怎么改,只有这样,部委改革才会有的放矢,才是良性的改革循环。

  当前,各个行业相互关联,大部制改革不能简单的横向划分也不能粗放的纵向切割,改革要庖丁解牛,分分合合的大部制改革,我们等不起,也试验不起。


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