参议院司法委员会EB-5听证会TEA改革之思考

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收藏文章 赞一个 已赞 2016-04-27 美国移民超市


作者:Gary Friedland(纽约大学斯特恩商学院学者


在主题为“对EB-5目标就业区(TEA)的扭曲:是停止滥用的时候了”的参议员司法委员会听证会之前我就有过声明。本文详细叙述了我对参议员提出的一些问题的回应。

 

我解释了一些问题,并加入了相关的背景信息。我将涉及一些相关问题,包括:

(1)目标就业区(TEA)是否应该扩大到包含当地通勤交通模式;

(2)失业率是否是确定一个项目地点吸引传统资本能力的最佳措施;

(3)谋求EB-5签证的移民投资人(EB-5投资人)是否可以获得一个项目100%的就业创造分配,即使EB-5资金可能只占整个项目融资结构的一小部分。

 

问题一:国会建立TEA折扣(TEA discount)的初衷是为移民提供一个额外的激励,让他们投资那些最不可能吸引投资的地区。那么TEA的定义是否应该扩大到包含反映通勤交通模式的地理区域?


简短回答:通勤交通模式的标准作为TEA的一个定义是不恰当的。大型项目青睐这种方法是因为这有可能会保持几乎所有项目都符合TEA标准的现状。最好的情况下,这种方法将使TEA折扣失去意义,因为移民可以50万美元的标准投资任何一个项目。最坏的情况下,这将作为投资门户城市(Gateway cities)的大型项目的额外激励, 因为在相同的投资额度下,大部分移民认为这些项目是保障EB-5签证最安全的路线。

 

分析:我认为赞助大型项目和富裕地区其他项目的开发商和区域中心已经分析过在这种方式下,现有的大型EB-5项目地点是否可能继续符合资格,并得出了将继续符合资格的结论。否则,他们可能不会这么强烈地支持这种方式作为新的TEA标准。因此,这种方法对纠正TEA失去意义的现行系统变得失去意义,因为几乎所有项目都符合TEA资格。

 

支持者用于支持这用方法的主要论据是基于许多现代城市的工人通勤长距离去项目地点工作。因此,他们认为TEA应该扩展到更广泛的地区,这样就很可能包括高失业地区的工人。

 

然而,即使预估就业创造数量的经济模式可以确定工人居住的地方,但是这与TEA资格的基本原理不相关。通勤交通模式方法的支持者将EB-5的广泛用途(创造就业并为美国带来移民资金)与TEA折扣的目的(吸引EB-5资金到应得地区的特殊激励)相混淆。在评估什么地区是最不可能吸引传统资本的地区时,将重点放在项目地点比放在工人居住地点更合适。

 

无论如何,允许最有可能吸引传统资金和EB-5资金的项目运用TEA折扣是不公平的。此外,考虑到这些大型项目是造成漫长签证排期的最重要因素,这阻碍了其他移民投资EB-5项目,因此这种方法是不合适的。

 

将TEA资格扩大到所有地区最有利于大型项目,尤其是那些富裕地区的大型项目。而为小型项目带来的利益非常小,尤其是那些位于最不可能吸引资金的农村地区和经济贫困地区的项目。

 

因此,如果商业交通模式方法能够让门户城市的大型房地产项目符合TEA资格,很难认为这种方法是为TEA改革所作出的认真努力。这种方法否定了国会的初衷,最大程度激励了移民投资富裕地区的大型项目,因此让TEA的状态失去意义。

 

问题二:失业率是确定一个地区吸引资金能力的最有效方法吗?


简短回答:不是,地区居民的收入才是最有效的方法。资金提供者——传统的贷方和投资人——在决定投资一个特定项目时,并不会将居民失业率考虑为重要因素。相反,他们会重点考虑地区居民的收入水平。比起贫困地区,他们更青睐富裕地区。

 

分析:虽然贷款人会考虑地区因素,但他们关注的是基于地方的方法(place-based measures)。房地产的价值是在于“位置,位置,还是位置”。位置是具体到临近的地区——人口普查区内的社区或街道,而不是工人居住的偏远地区。住宅建筑的最佳地点是房价或租金相对较高的社区。酒店也倾向于这类地区。

 

同样,开发商和投资人评估潜在开发地点时也倾向于富裕地段。显然,价格是一个重要因素。同贷款人一样,地区失业率并不是开发商和投资人的重点考虑因素。

 

此外,新市场税收抵免计划(NMTC)是国会于2000年制定的,以激励投资低收入社区。计划着眼于项目所在的单一人口普查区居民的经济情况。更具体地说,一个人口普查区符合低收入社区的基本方法是根据居民的收入水平——与当地(MSA或州)收入中值和贫困率有关的人口普查区的地区收入中值(AMI)。具体来说,项目所在人口普查区必须要有80%的AMI或低于相关的AMI。推测出来,当国会考虑NMTC立法时就意识到EB-5失业标准,并决定10年之后,AMI将成为地区是否是最不可能吸引资金的首选方法。

 

尽管如此,我意识到即使国会修改TEA规则,人口普查区的失业率可能会被保留作为决定项目是否位于TEA的因素。基于以上分析,我建议自动排除富裕地区人口普查区的TEA资格。

 

问题三:即使EB-5资金通常只占大型项目总成本的10%-20%,是否应该将项目创造的100%就业分配给EB-5投资人?


简短回答:条例要求每位EB-5投资人创造10个就业。这并没有提出100%的就业分配。USCIS采用了这项规定,并在EB-5资金在项目总成本中占较高比例时予以授权。只有在没有EB-5资金,项目开发和建筑就不会推进时,比EB-5资金代表的适当比例更多的就业才合算。2009年,USCIS宣布政策转变,为房地产开发项目计算更多的就业,即使就业期限相对较短。考虑到农村地区的项目,如制造业,不会产生同样多的建筑就业,应该考虑对这些类型的项目或地点有较低的就业要求。

 

分析:法规仅仅只规定每个EB-5投资人需要创造10个新的就业。并没有提出这些就业应如何计数,或如何算作投资人(包括移民投资人)的就业。这项规定的表面含义似乎支持就业应该与EB-5资金在总体资金中所占的份额相称。

 

但是,在1991年,USCIS采用了更加宽泛的规则,允许将所有就业分配给EB-5投资人。USCIS采用并延续这种规则的原因有几个。首先,1991年时,计划仅是直投计划,没有区域中心计划。直投的就业是基于直接的就业创造,而区域中心则允许计算直接、间接和衍生就业。其次,该计划在2008-2009年金融危机之前都未得到充分的利用。第三,之前,EB-5资金在总体融资结构中占相当大的份额。在采用更宽泛的规则之前,夹层融资并非流行的融资工具,直到2012年金融危机结束之后才开会成为流行的投资结构。

 

2009年,USCIS采用了两项政策,代表了其立场的转变。政策允许计算建筑就业,并允许大型项目计算更多的就业。

 

这些政策转变导致EB-5资金更加适用于各种类型的房地产开发项目。

 

这种项目融资更加有利于富裕城市地区房地产项目。

 

由于项目所有的就业创造可以分配给EB-5投资人,项目的EB-5融资越少,募集的EB-5投资人就越少,需要满足EB-5要求的就业创造数量就越少。

 

相关规定还要求EB-5资金必须为美国工人“创造”10个就业。如果规定被严格应用,项目将被要求证明EB-5资金与就业创造之间的因果关系。

 

但是,出于政策原因,要继续推广使用EB-5资金作为房地产开发的主流工具,并成为许多项目的真正就业创造者,国会可能会选择继续将项目产生的所有就业分配给投资人。

 

农村地区项目很难符合抵押贷款的资格,因为这些农村地区的房地产市场和其他公司很难吸引资金。这些项目难以享用EB-5资金作为补缺融资。他们倾向于需要占总体成本比例较大的EB-5资金启动一个项目。因此,应该允许农村地区项目产生的所有就业创造分配给投资人。

 

根据USCIS数据,160个行业,尤其是制造业,在经济影响模型下,不能创造出与房地产开发项目同样多的就业。所以,应该考虑减少这些项目和地点的就业创造数量要求。

 

本文系移民超市翻译,文章有删节,如有疑议请以原文为准,原文链接http://discuss.ilw.com/content.php?6300-Article-Reflections-on-the-Senate-Judiciary-Committee-Hearing-on-EB-5-Time-for-TEA-Reform-By-Gary-Friedland

 

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