创造就业是成功移除 EB-5 投资者获得永久居民身份条件限制的关键因素。EB-5 投资的企业与任何其他企业一样，受到市场规律和各种因素的影响，可能导致其业务发生变化，也可能改变其实现原始商业计划与目标的能力。在 EB-5 项目明显偏离原始商业计划时，重要的是要了解在 I-526 申请被批准时原有的创造就业计划，并依据美国公民与移民服务局（USCIS）目前审核创造就业的政策，评估这些变化会如何影响 I-829 的申请。
根据政策，EB-5 投资者必须创造10个或更多符合规定的全职工作，这必须在两年有条件居留期限结束时得到证明，以便提出I-829申请，移除有条件绿卡的限制。
为了获得 I-526 申请批准，USCIS 法规一般要求申请人提供一个商业计划，证明将在两年的有条件居留期内创造就业机会。职位必须由“合格员工”填补，这意味着不能由独立承包商填补，也不能由多个兼职职位合并创建一个全职职位。全职指的是每周至少工作35小时的职位，USCIS 界定由申请人投资创造的直接或间接建筑施工类工作均算是全职职位。
移民局认定建筑和旅游等行业的就业职位符合“永久”的定义。在确定全职职位的数量时，USCIS 关注的是职位，而不是员工数量。因此，即使项目经历了较高的周转率，并且有多个员工填补一个职位，该职位也只能被视为一个“全职”职位—需要证明的只是特定职位保持不变。
在计算区域中心申请人创造的间接职位时，USCIS可能会考虑用经济模型，以计算申请人投入的资本或创造的直接工作职位，是否会产生特定数量的间接工作职位。由申请人的投资创造的直接和间接职位，预计持续至少两年的时间，在 I-526 和 I-829 申请上都可以算作是永久性工作。
在 I-829 阶段，USCIS 根据 I-526 和 I-829 法规，来认定 EB-5 投资者是否充分证明已创造出符合 I-829 规定的就业职位。
在做出“合理时间”裁定时，审裁官的实践手册明确提出，官员应考虑与 I-829 申请一起提交的证据，内容包括预计何时创造工作职位，为何没有按照原订计划如期创造工作职位，影响就业创造的行业因素，以及申请人可提出的任何其他证据。基于这些证据，USCIS 可以裁定是否给申请人更长的时间。
一般来说，在投资者有条件居留两年期限的前后一年内创建的工作职位，都可能被认为是在合理时间内创造的。但是，在投资者有条件居留期限之后三年或更长时间内创造的工作职位则不算。
在这一点上，USCIS 的主要关注点是投资者是否投资必要的资本，并通过这种投资创造了必要的工作职位。对于业务状况不佳的案例，投资者必须提供证据，表明在其被接纳为有条件永久居民后，该企业现有员工数量至少维持投资前的水平。
对于区域中心投资，投资者只需要表明这些职位是由企业直接或间接创造的。没有必要证明职位在 I-829 申请裁决时仍然存在；只要投资者能够证明其投资确实创造至少10个全职就业机会，并且这些工作职位在创建时为永久性工作，USCIS 就会将这些工作职位算作是投资者所创造的工作。
投资者可以提供文件，包括工资记录、相关税务文件、工作资格认证，来证明创造了工作职位。根据实践经验，我们建议包括季度报税表以确定员工人数，以及 W-2 表格。对于区域中心投资，创造就业的证据应包括更新的经济分析报告，并以倍数表、可行性研究和类似研究来阐明报告的分析方法。投资者需要证明经济分析报告是合理的，并有相关证据支持各项数据。例如，如果内容与营建支出有关，投资者应该附上收据、财务记录和预计决算表。如果内容属于收入，相关证据可能包括税表、财务报告和财务预测。
通常，投资者对于项目在分配全职工作时，如何决定投资者的排序先后上存在疑问。默认规则是根据 I-829 申请提交的日期分配这些职位。然而，项目文件可以选择其他的方法来分配所创造的工作职位（如果他们愿意的话）。例如，投资者签署的项目文件可以说明，根据获得有条件永久居留权的日期向投资者分配工作职位，或者指定其他事件来分配所有投资者创造的工作职位。
“实质变更”的概念对于 EB-5 申请是很重要的，因为法律要求申请人在提交时确定其资格，并且如果移民投资者在提交之后符合新的一系列事实和情况资格，则申请不能被批准。如果投资者没有获得有条件永久居民身份，那么在提交移民投资者申请书之后发生实质变更将导致投资者失去资格。
然而，USCIS 不会仅仅因为投资者未能遵循与初始 I-526 一起提交的商业计划而拒绝 I-829 申请。USCIS 允许投资者在以前未获得该区域中心批准的行业类别内寻求其他商业机会。
很多时候，因为项目的发展偏离了原始商业计划的实际规定，许多企业可能会出现实质变更问题。然而，根据 2013 年 5 月 30 日的 EB-5 审案政策备忘录，USCIS 开始对实质变更问题采取更宽松的立场，同意“建立新公司和创造就业的过程中有许多变数，是投资人或创业者无法控制的”。该备忘录概述了改变商业计划可能产生的后果，这取决于在投资者移民过程中发生变化的时间。USCIS 对实质变更的立场在 2016 年 11 月 30 日的 USCIS 政策手册更新中得到了确认。
对于尚未获得有条件永久居民身份的投资者，如果实质变更发生在提交 I-526 申请之后，则申请不能获得批准。在这种情况下，投资者唯一可以采用的补救办法是提交一份新的 I-526 申请，申明变更后的计划。
对于已获得有条件永久居民身份的投资者，USCIS 采取不同的方法。对于那些投资者，如在 2013 年颁布且至今仍然生效的裁决政策备忘录中所反映，USCIS 已同意“不再仅仅因为未遵守 I-526 表格中的计划或未能在之前批准的区域中心行业类别中寻求商业机会而拒绝移除条件限制的申请”，推断其希望“证明顺应商业界的现实情况的灵活性”，因此愿意对已经进入美国的投资者在有条件的基础上提供不同的待遇。
需要注意的是，投资者必须诚实地提交 I-526 申请，并且完全有意遵守最初提交的商业计划，I-829 申请只有在投资者还可以满足针对移除条件限制而规定的所有其他要求时才会得到批准。
因此，投资者仍必须证明他们做出了“有风险”的投资，所需的资本金额已提供给 NCE（新商业企业）或 JCE（就业创造实体），他们在其有条件居留期间维持投资，当然，他们的投资已经或预期在合理的时间内创造必要数量的工作职位。如果情况发生改变，USCIS 可能将更深入地审查在 I-829 阶段提交的所有文件。
如果在 I-526 申请后的业务情况发生变化，USCIS 要求申请人在 I-829 阶段提交相关的 I-526 文件，包括初始商业计划和经济分析，以确定是否存在影响遵从性的重大变化。在某些变化情况下，包括例如 EB-5 项目的性质改变并偏离初始商业计划中原先的内容，或者投资资金从 JCE 转移到另一个实体，USCIS 在决定投资者是否满足移除条件限制的要求之前，可能必须重新检查 I-526 申请中已经裁决的问题，包括创造工作职位的经济分析，以了解倍数和投入变量如何发生改变。
另一方面，如果投资者严格遵守提交 I-526 时包含的原始商业计划，并且声称申请已经满足商业计划，USCIS 将不会重新审查该商业计划的某些方面，包括与支持创造工作职位的经济分析相关的问题，而是采用之前的决定。
在某些情况下，如果投资者在申请 I-829 时提供的经济分析内容不同于申请 I-526 时提交的初始经济报告，投资者依然可以获得批准。虽然由于商业计划和经济分析内容有重大改变，这将被视为“实质变更”，已经获得有条件居留权的投资者的 I-829 申请仍然可以获得批准。他们需要提供更新后的商业计划以及更新后的经济报告作为 I-829 申请的补充文件，这些文件应具体解释为何业务变更是必要的。在这种情况下，投资者资金所创造的就业数目仍算有效。前提是有足够的证据证明资金与创造就业之间的关系，并且没有任何其他因素损及投资者获得I-829 的资格。
来源：eb5投资者杂志中文版 Darren Silver和Anibal Sanchez律师
